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Dr. Alexander Dix
Landesbeauftragter für den Datenschutz
und für das Recht auf Akteneinsicht
Brandenburg

Informationszugang und politische Mitgestaltung
in der elektronischen Demokratie

Vortrag beim 9. Wiesbadener Datenschutzforum
27. Oktober 2000

________________________________________________________________________
Sehr geehrte Frau Vizepräsidentin,
sehr geehrter Herr von Zezschwitz,
meine sehr geehrten Damen und Herren !

Zunächst bedanke ich mich sehr herzlich für die Einladung, hier sprechen zu dürfen.
Erlauben Sie mir zunächst eine Vorbemerkung im Anschluss an die Diskussion über die
Zweckbindung, die von Herrn Lenk gerade angestoßen wurde. Ich bin mit ihm durchaus
darin einig, dass wir über neue Instrumente nachdenken müssen, mit denen wir die
Zweckbindung sicherstellen können. Die bevorstehende zweite Welle" der Novellierung des
Bundesdatenschutzgesetzes wird dazu eine Gelegenheit bieten. Aber ich wende mich
entschieden dagegen, die Ausnahmekataloge zum gegenwärtig geltenden Zweckent-
fremdungsverbot, die ich ohnehin schon für zu lang halte, so lange weiter zu verlängern,
dass die Zweckentfremdung personenbezogener Daten von der Ausnahme zur Regel wird.

Aber nun zu meinem eigentlichen Thema Informationszugang und politische Mitgestaltung
in der elektronischen Demokratie":

Erst die Chance, sich aus möglichst vielen Quellen ungehindert zu informieren, versetzt die
Bürgerinnen und Bürger in die Lage, ihr Gemeinwesen verantwortlich mitzugestalten. Dies
ist keine neue Erkenntnis. Das Bundesverfassungsgericht hat schon früh darauf
hingewiesen, dass der Besitz von Informationen in der modernen Industriegesellschaft auch
von wesentlicher Bedeutung für die soziale Stellung der einzelnen Menschen ist, und daraus
abgeleitet, dass das Grundrecht der Informationsfreiheit ebenso wie das Grundrecht der
freien Meinungsäußerung eine der wichtigsten Voraussetzungen der freiheitlichen

Demokratie ist1. In der Spiegel-Entscheidung hat das Gericht dies mit den Worten
bekräftigt: "Erst mit Hilfe..."(des Grundrechts der Informationsfreiheit)..." wird der Bürger in
den Stand gesetzt, sich selbst die notwendigen Voraussetzungen zur Ausübung seiner
persönlichen und politischen Aufgaben zu verschaffen, um im demokratischen Sinne
verantwortlich handeln zu können." 2

Diese Sätze sind ausdrücklich formuliert worden vor dem Hintergrund der
Industriegesellschaft. Mit dem Übergang zur Informations- und Wissensgesellschaft
bekommen sie einen ganz neuen Klang. Ich gehe noch einen Schritt weiter: Die Verfassung
einer zivilen Informationsgesellschaft ist unvollständig ohne ein allgemeines
Informationszugangsrecht.

Der Zugang zu Informationen ist heute wichtiger denn je. Weltweit wird die ökonomische
Kluft zwischen den Industriestaaten und der zweiten und dritten Welt (überlagert und)
verschärft durch die digitale Kluft ("digital divide"). Aber auch national sind die Chancen des
Zugangs zu neuen Informations- und Kommunikationstechniken, insbesondere zum Internet
ungleich verteilt. Der Bundespräsident hat vor kurzem von einer Wissensgesellschaft mit
beschränktem Zugang" gesprochen. Dieser Gesichtspunkt spielt eine besondere Rolle
gerade im Zusammenhang mit der sog. "elektronischen Demokratie". Man könnte sogar
sagen: solange es diese Kluft gibt, kann von einer elektronischen Demokratie nicht
gesprochen werden. Ich komme darauf später zurück.

Ich werde zunächst kurz den Stand der Informationszugangsgesetzgebung in Deutschland
und Europa skizzieren; in einem zweiten Teil sollen die Möglichkeiten der elektronischen
Akteneinsicht und der elektronischen Beteiligung an Planungsverfahren untersucht werden,
bevor ich in einem dritten Abschnitt auf die Frage der elektronischen Stimmabgabe bei
Wahlen eingehe.

I. Stand der Informationszugangsgesetzgebung in Deutschland und Europa

Die eingangs zitierten Sätze des Bundesverfassungsgerichts wurden lange Zeit
dahingehend verstanden, dass den Bürgerinnen und Bürgern ein Recht auf freien Zugang
zu Informationen nur aus allgemein zugänglichen Quellen zustünde. Damit waren in erster
Linie die Medien gemeint. Akten und andere Informationsbestände der öffentlichen
Verwaltung gehörten nach ganz überwiegender Auffassung nicht dazu. Abgesehen von

1 BVerfGE 7, 198, 208
2 BVerfGE 27, 71, 81 f.

Beteiligten an Verwaltungsverfahren konnten allenfalls Journalisten über ihre presse-
rechtliche Sonderstellung in engen Grenzen Zugang zu bestimmten Verwaltungs-
informationen erhalten und sie gewissermaßen als "gatekeeper" an den Zeitungsleser und
Fernsehzuschauer weitergeben.

Diese nie sonderlich überzeugende Auffassung3 wurde schon durch das Umwelt-
informationsgesetz und zunehmend mit der deutschen Vereinigung in Frage gestellt. Neben
den speziellen Informationszugangsregeln des Stasi-Unterlagengesetzes, die erstmals die
Akten eines Geheimdienstes vor allem den Opfern, aber auch der zeitgeschichtlichen
Forschung öffnete, sieht die Verfassung des Landes Brandenburg von 1992 als erste und
bisher einzige Landesverfassung ein Grundrecht auf politische Mitgestaltung und als Teil
dessen ein Recht auf Einsicht in Akten und sonstige amtliche Unterlagen der öffentlichen
Verwaltung vor, soweit dem nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen (z.B. der
Datenschutz) entgegenstehen. Dem liegt die Erkenntnis zugrunde, dass die politische
Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger nicht auf gelegentliche Urnengänge bei Kommunal-
und Landtagswahlen beschränkt werden sollte. Bekanntlich enthält die Brandenburgische
Landesverfassung mit ihren Vorschriften zur Volksgesetzgebung auch an anderer Stelle
stärkere basisdemokratische Elemente als die meisten anderen Landesverfassungen.

Es dauerte weitere sechs Jahre, bis der Landtag Brandenburg im Frühjahr 1998 ein
Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz verabschiedete, mit dem die
verfassungsrechtliche Gewährleistung konkretisiert wird. Dieses Gesetz, das erste seiner
Art in Deutschland, regelt trotz seines etwas angestaubt wirkenden Namens auch den
Zugang zu elektronischen Datensammlungen; es lässt darüber hinaus die Gewährung von
Akteneinsicht durch elektronische Post zu.

Inzwischen sind die Länder Berlin und Schleswig-Holstein dem Beispiel Brandenburgs
gefolgt und haben Informationsfreiheits- bzw. Akteneinsichtsgesetze beschlossen, die im
Detail (insbesondere an der entscheidenden Schnittstelle zum Datenschutz) erheblich
voneinander abweichen4, aber doch eines gemeinsam haben: die Geheimhaltung amtlicher
Akten und Datensammlungen wird von der Regel zur begründungsbedürftigen Ausnahme.
Die Bürgerinnen und Bürger müssen ihren Zugangsanspruch zu diesen
Informationssammlungen nicht mehr durch Darlegung eines berechtigten oder gar

3 Vgl. Angelov, Grundlagen und Grenzen eines staatsbürgerlichen Informationszugangsanspruchs, S.
35 ff.
4 Dazu näher Schild, Informationsfreiheitsgesetze eine Bestandsaufnahme derzeitiger Möglichkeiten
des Informationszugangs mit einem Ausblick auf mögliche zukünftige Regelungen, RDV 2000, 96 ff.;
Frenzel, Zugang zu Informationen der deutschen Behörden, Dt. Hochschule für
Verwaltungswissenschaften Speyer, Speyerer Arbeitshefte 131

rechtlichen Interesses begründen. Die drei geltenden Informationszugangsgesetze belegen
auch, dass Informationsfreiheit und Datenschutz keinen unaufhebbaren Gegensatz bilden,
sondern praktische Konkordanz zwischen ihnen hergestellt werden kann.

Zumindest in einem weiteren Bundesland, nämlich hier in Hessen liegt dem Landtag ein
entsprechender Gesetzentwurf zur Beratung vor5. Die Bundesregierung hat ihre Absicht
bekräftigt, demnächst den Entwurf für ein Bundesinformationszugangsgesetz vorzulegen,
der sich aber aufgrund des Widerstands einer Ländermehrheit nur auf die
Bundesverwaltung beziehen soll.

Auf der Ebene der Europäischen Union wird gegenwärtig ein Vorschlag der Kommission für
eine Verordnung über den öffentlichen Zugang zu Dokumenten des Europäischen
Parlamentes, des Rates und der Kommission im Rat behandelt; dieser Entwurf soll den
Artikel 255 des Amsterdamer Vertrages bis zum 1. Mai 2001 umsetzen. Der Entwurf für eine
Charta der Grundrechte der Europäischen Union enthält unmittelbar im Anschluss an das
bemerkenswerte Recht auf eine gute Verwaltung" (zu dem übrigens der Datenschutz
gehört) in Art. 42 das Recht aller Unionsbürgerinnen und Unionsbürger auf Zugang zu den
Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission.

Im Bereich der Umweltinformationen hat der Europäische Gerichtshof in zwei
Entscheidungen die Umsetzung der Umweltinformationsrichtlinie in der Bundesrepublik als
ungenügend kritisiert 6; ein weiteres Vertragsverletzungsverfahren ist beim EuGH anhängig.
Die Bundesregierung bereitet deshalb gegenwärtig eine Novellierung des
Umweltinformationsgesetzes vor, wobei sie sich aber offensichtlich auf die aus ihrer Sicht
unbedingt notwendigen Reparaturen beschränkt. Gleichzeitig überarbeitet die Kommission
gegenwärtig die Europäische Umweltinformationsrichtlinie, was in einigen Punkten
wahrscheinlich zu einer weiteren Erleichterung des öffentlichen Zugangs zu
Umweltinformationen führen wird.

Ob die Kommission im Anschluss an ihr Grünbuch über die Informationen des öffentlichen
Sektors in der Informationsgesellschaft7 selbst einen Rechtsakt für den allgemeinen
Informationszugang in den Mitgliedstaaten vorschlagen wird, ist bisher noch offen.

5 Gesetzentwurf der Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN für ein Gesetz über den Informationszugang
und die Akteneinsicht (Informationsfreiheitsgesetz) v. 17.8.2000, LT-Drs. 15/1474
6 Rs. C-321/96, Mecklenburg, Slg. 1998, S. I-3809=EuGRZ 1998, 445;
Rs. C-217/97, Kommission gegen Deutschland, Slg. 1999, S. I-5087
7 Informationen des öffentlichen Sektors Eine Schlüsselressource für Europa" (KOM [1998] 585);
vgl. dazu die Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz und für das Recht auf
Akteneinsicht Brandenburg, Tätigkeitsbericht 1999, 173 ff.

Unverkennbar ist aber in Europa die Tendenz, allgemeine Informationszugangsrechte
gesetzlich zu verankern. Die Bundesrepublik muss sich beeilen, will sie nicht den Anschluss
an die internationale und europäische Rechtsentwicklung in diesem Punkt vollends
verpassen. Die drei bisher in Kraft getretenen Landesgesetze von Brandenburg, Berlin und
Schleswig-Holstein orientieren sich wie ich meine mit gutem Grund am kanadischen
Modell einer einheitlichen Aufsichtsinstanz für Datenschutz und Informationszugang. Diese
Beispiele machen hoffentlich bald Schule in anderen Bundesländern, aber auch im Bund.

Natürlich wird die Verwaltung nicht von selbst transparenter, wenn solche gesetzlichen
Informationszugangsrechte geschaffen werden. Die praktischen Probleme der
Durchsetzung eines effektiven Zugangs zu Verwaltungsinformationen sind beträchtlich8, wie
auch die Erfahrungen in Brandenburg zeigen. Aber ohne eine prinzipielle Umkehrung der
Begründungslast zugunsten der Informationen fordernden Bürgerinnen und Bürger und zu
Lasten der Verwaltung besteht nicht einmal die Chance für mehr Transparenz.

II. Elektronische Auskunft, Akteneinsicht und Beteiligung an Verwaltungsverfahren

Neben den elektronischen Handel (E-Commerce) tritt im Zeitalter des Internets die
elektronische Verwaltung (in einem weiteren Sinne: Electronic Government). Damit eröffnen
sich vielfältige neue Chancen für eine serviceorientierte bürgernahe Verwaltung vom
Formularabruf über die elektronische Anmeldung bis hin zur Erteilung einer
Parkberechtigung, um nur einige Beispiele zu nennen. In diesem Zusammenhang liegt es
nahe, auch die Möglichkeiten einer elektronischen Auskunft an die im
datenschutzrechtlichen Sinne Betroffenen und weitergehend eines elektronischen
Informationszugangs für Nicht-Betroffene zu untersuchen. Diese beiden Konstellationen
sind strikt voneinander zu unterscheiden, zumal es zwar Datenschutzgesetze im Bund und
allen Ländern, Informationszugangsgesetze aber bisher nur in drei Bundesländern gibt.
Andererseits gibt es bekanntlich auch zahlreiche andere Auskunfts- und Einsichtsrechte
außerhalb der Datenschutzgesetze, vom Einsichtsrecht für Verfahrensbeteiligte über den
allgemeinen rechtsstaatlichen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung bei
Vorliegen eines berechtigten Interesses bis hin zum Anspruch auf Zugang zu
Umweltinformationen.

8 Vgl. Electronic Government als Schlüssel zur Modernisierung von Staat und Verwaltung, Ein
Memorandum des Fachausschusses Verwaltungsinformatik der Gesellschaft für Informatik und des
Fachbereichs 1 der Informationstechnischen Gesellschaft im VDE, September 2000, S. 15

In all diesen Fällen kann es nur darum gehen, zusätzliche Kommunikations- und
Beteiligungsmöglichkeiten mit Hilfe der neuen Informations- und Kommunikationstechniken
zu eröffnen, indem per E-Mail kommuniziert wird oder Informationen zum eigenständigen
Abruf durch die Bürgerinnen und Bürger bereitgehalten werden. Ein rechtlicher oder
faktischer Anschluss- und Benutzungszwang" darf nicht entstehen. Eine ausschließlich
elektronische Auskunft oder Akteneinsicht würde bestimmte Zielgruppen, die keinen
Internetzugang haben oder sich von der Technik an öffentlichen Internet-Kiosken
überfordert fühlen, systematisch ausschließen. Die digitale Kluft" würde die reale
Wissenskluft noch verschärfen.

Auch wenn einige Datenschutzgesetze das Akteneinsichtsrecht im Wortsinne auf
konventionelle Aktenbestände beschränken9, ein Einsichtsrecht in elektronische Dateien
also gerade nicht eröffnen, spricht rechtspolitisch viel dafür, den Bürgerinnen und Bürgern
die Ausübung dieses datenschutzechtlichen Kardinalanspruchs ( Magna Charta des
Datenschutzes") auch online zu ermöglichen, wie es das Teledienstedatenschutzgesetz10
und der Mediendienstestaatsvertrag11 bereits vorsehen. Das setzt natürlich eine ganze
Reihe technischer Sicherungen voraus, auf die ich jetzt nicht im einzelnen eingehen kann12.
Insbesondere müssen die Betroffenen sich eindeutig identifizieren, damit nicht
personenbezogene Daten unbefugt an Dritte übermittelt werden. Der Einsatz sicherer
kryptographischer Verfahren auch zur inhaltlichen Verschlüsselung ist ebenso wesentlich
wie der Ausschluss des Zugriffs der Auskunftsuchenden auf die gesamten
Informationsbestände der Verwaltung. In Brandenburg hat die Stadt Rathenow im Rahmen
des Städtewettbewerbs Media@komm ein Konzept für die schrittweise Erprobung der
elektronischen Akteneinsicht entwickelt13, das demnächst in die Praxis umgesetzt werden
soll.

Die neuen Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetze schreiben zwar mehr oder
weniger strikt einen schriftlichen Antrag vor; dies wird im Zuge der Anpassung des
öffentlichen Rechts an die EG-Richtlinie zur elektronischen Signatur zu modifizieren sein.
Zugleich lassen diese Gesetze aber die Gewährung des Informationszugangs in

9 Z.B. § 18 Abs.2 Brandenburgisches Datenschutzgesetz
10 § 7 S.2
11 § 16 Abs.1 S.2
12 S. dazu: Vom Bürgerbüro zum Internet, Empfehlungen zum Datenschutz für eine serviceorientierte
Verwaltung, Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder, Oktober 2000 (Text
noch nicht endgültig !)
13 S. dazu Lemle in: Landesbeauftragter für den Datenschutz und für das Recht auf Akteneinsicht
(Hrsg.), Internationales Symposium Informationsfreiheit und Datenschutz 1999, Potsdamer Materialien
zu Akteneinsicht und Informationszugang Bd.1, S. 191 ff.

elektronischer Form z.T. ausdrücklich zu14. Anders als die Akteneinsicht in manchen
Datenschutzgesetzen ist die allgemeine Akteneinsicht nicht mehr auf konventionelle
Informationssammlungen (Akten) beschränkt, auch wenn der Gesetzestitel zumindest in
Brandenburg (Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz) dies vermuten lässt. Zu den
Akten im Sinne des Brandenburgischen Gesetzes zählen ausdrücklich auch elektronische
Datensammlungen15.

Außerdem zeigen die Erfahrungen mit der Informationsfreiheitsgesetzgebung in den
Vereinigten Staaten, dass das Internet den Zugang zu Verwaltungsinformationen erheblich
verbessern und zugleich die Verwaltung entlasten kann. Mit dem Electronic Freedom of
Information Act von 1996 hat der amerikanische Gesetzgeber die Behörden z.B.
verpflichtet, alle einmal zugänglich gemachten Akten zugleich ins Internet einzustellen,
soweit sie wahrscheinlich auch in Zukunft Gegenstand von Einsichtsanträgen werden. Ob
dies auch nach den neueren deutschen Informationszugangsgesetzen zulässig wäre, ist
zweifelhaft. Bei personenbezogenem Inhalt hängt dies in der Regel von der Entscheidung
des datenschutzrechtlich Betroffenen ab, ob er einer generellen Veröffentlichung oder nur
einer Offenlegung gegenüber einem bestimmten Interessenten zustimmt. Etwas anderes
kann nur bei solchen Akten gelten, an deren Inhalt ein ganz überwiegendes Interesse der
Öffentlichkeit besteht. Ist eine Veröffentlichung online zulässig, bedarf es im Gegensatz zur
Auskunftserteilung nach Datenschutzrecht auch keiner Identifizierung des Interessenten
oder einer Verschlüsselung der publizierten Informationen.

Die amerikanische Erfahrung zeigt aber auch, dass in dem Maße, wie die Verwaltung von
sich aus Informationen im WorldWideWeb verfügbar macht, diese Informationen also als
Bringschuld gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern begreift, die Zahl der
Einsichtsanträge in konventionelle Verwaltungsakten deutlich sinkt16. In Deutschland
herrscht allerdings häufig noch digitales Hochglanzpapier" bei den Internet-Auftritten vieler
Behörden vor; Städte und Gemeinden begnügen sich noch zu oft mit Tourismus-Werbung,
ohne zugleich den eigenen Bürgerinnen und Bürgern Informationen über die Struktur der
Verwaltung, Wegweiser, Antragsformulare, Aktenpläne und Verwaltungsvorschriften in gut
erschlossener Form bereitzustellen. Denn effektive Findhilfsmittel und search engines sind
im virtuellen Rathaus mindestens so wichtig wie der auskunftsbereite Pförtner am Eingang
des realen Rathauses. Das Berliner Informationsfreiheitsgesetz enthält deshalb auch eine
ausdrückliche Verpflichtung zur Veröffentlichung von Aktenverzeichnissen. In Brandenburg

14 § 7 Satz 3 Nr.3 AIG
15 § 3 Satz 1 AIG
16 Vgl. Gellman, in: Landesbeauftragter für den Datenschutz und für das Recht auf Akteneinsicht
(Hrsg.), Internationales Symposium Informationsfreiheit und Datenschutz 1999, Potsdamer Materialien

haben die Behörden die Möglichkeit, Informationsinteressenten auf Veröffentlichungen z.B.
auch im Internet zu verweisen, soweit dort die gewünschten Informationen bereitgestellt
sind.

Wenn den Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit eröffnet wird, online mit der Verwaltung
Kontakt aufzunehmen und sich an Verwaltungsverfahren zu beteiligen, liegt es nahe, auch
weitergehende Formen der Partizipation wie die Beteiligung an öffentlichen Anhörungen im
Planfeststellungsverfahren unter Nutzung des Internets in Betracht zu ziehen. Auch hier
kann es nur darum gehen, zusätzliche Beteiligungsmöglichkeiten mit Hilfe der neuen
Informations- und Kommunikationstechniken zu eröffnen.

Wie bei der elektronischen Ausübung von Auskunfts- und Einsichtsrechten ergeben sich
auch bei der internet-gestützten Beteiligung an Anhörungen im Planfeststellungsverfahren
Fragen der notwendigen Identifikation. Das geltende Verwaltungsverfahrensrecht schreibt
zwar nicht ausdrücklich eine namentliche Identifizierung der Einwender und anderer
Beteiligter an Erörterungsterminen im Planfeststellungsverfahren vor. In der Praxis wird
aber eine Identifikationspflicht vorausgesetzt, da der Planfeststellungsbeschluss
Rechtswirkungen für und gegen jeden einzelnen Einwender entfaltet. Soweit man dieser
Praxis folgt, muss auch eine "online-Einwendung" dem Rechnung tragen, d.h. sie muss
nach denselben Regeln unter Einsatz einer elektronischen Signatur den Einwender
identifizierbar machen wie bei der online-Auskunft an Betroffene. Auf lange Sicht erscheint
es nicht ausgeschlossen, das auch Erörterungtermine in planungsrechtlichen
Massenverfahren etwa beim Bau von Großflughäfen jedenfalls zum Teil auch online
durchgeführt werden. Da diese Verfahren formal nicht-öffentlich sind, ist auch hier der
Einsatz kryptographischer Verfahren erforderlich.

Relevant für die elektronische Beteiligung an Planungsverfahren ist darüber hinaus die
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach die unverschlüsselte und
personenbezogene Veröffentlichung der Einwendungen etwa im Planfeststellungsbeschluss
die Zweckbindung dieser Daten unterläuft und in unverhältnismäßiger Weise in das
informationelle Selbstbestimmungsrecht der Einwenderinnen und Einwender eingreift17.
Dem hat die technische Gestaltung einer "online-Auslegung" durch den Einsatz von
sicheren Verschlüsselungsverfahren Rechnung zu tragen.

zu Akteneinsicht und Informationszugang Bd.1, S.39, 46
17 BVerfGE 77, S. 121; BVerfG Computer und Recht 1990, S. 798 ff.

III. Elektronische Wahlen und Abstimmungen
Verstärkt wird in letzter Zeit die Frage diskutiert, inwieweit Wahlen und Abstimmungen
zumindest auch unter Einsatz der neuen Medien durchgeführt werden können. Diese Frage
hat sehr grundsätzliche Aspekte bis hin zu dem Problem, ob demokratische Entscheidungen
schnell getroffen werden können ( Mausklick-Demokratie") oder ob Demokratie nicht viel
mehr Zeit braucht18. Einige euphorische Befürworter des electronic voting" haben schon
vorgeschlagen, man müsse in Zukunft auch die Möglichkeit haben, seine Stimme über das
Handy oder am Bargeldautomaten abzugeben. Dabei habe sie offenbar übersehen, dass
die Wahlentscheidung am Bargeldautomaten zugleich per Videokamera überwacht wird und
vom Wahlgeheimnis unter diesen Umständen keine Rede sein kann. Diesen Fragen will ich
hier aber nicht im Einzelnen nachgehen.

Es sind verschiedene Typen von elektronischen Wahlen bzw. Abstimmungen und
verschiedene Anwendungsebenen zu unterscheiden:

1. Bereits jetzt können auf der Grundlage des Bundeswahlgesetzes19 bei Bundestags- und
Europawahlen Wahlgeräte eingesetzt werden, deren Bauart durch den Bundesminister des
Innern nach der Bundeswahlgeräteverordnung zugelassen sein muss. Auf dieser
Rechtsgrundlage hat die Stadt Köln mehrfach, zuletzt bei der Europawahl 1999 unvernetzte
Wahlcomputer in ihren Wahllokalen eingesetzt, deren "Zählergebnisse" offline an das
Wahlamt übertragen wurden. Diese Fallgestaltung bleibt im folgenden außer Betracht.

2. Wahlen und Abstimmungen könnten internet-gestützt in geschlossenen Systemen in der
Weise durchgeführt werden, dass einheitlich konfigurierte Rechner (z.B. die unter 1.
genannten Wahlcomputer) unter Einsatz einer amtlichen zertifizierten Wahlsoftware
miteinander vernetzt werden und von den Wahlberechtigten genutzt werden können. Damit
würde eine elektronische Briefwahl ermöglicht. Auf diese Weise sind 1999 erstmals bei der
Techniker-Krankenkasse Hamburg die Sozialwahlen und im Februar 2000 "echte" Wahlen
zum Studierendenparlament an der Universität Osnabrück durchgeführt worden. Im Juni
2000 hat eine simulierte Personalratswahl im Brandenburgischen Landesamt für
Datenverarbeitung und Statistik stattgefunden. Die Forschungsgruppe "Internet-Wahlen"
der Universität Osnabrück setzt sich dafür ein, diese Form der elektronischen Wahl bei den
Bürgermeisterwahlen in bestimmten Städten und Gemeinden Brandenburgs (2001) und bei

18 So Bull in: Kubicek, Braczyk, Klumpp, Müller, Neu, Raubold, Roßnagel (Hrsg.),
Multimedia@Verwaltung, Jahrbuch Telekommunikation und Gesellschaft 1999, S. 293 ff.; anders
Tauss, ebda., S.285 ff.
19 § 35

den nächsten Wahlen zum Europäischen Parlament (2004) anzubieten.

3. Alle Wahlberechtigten könnten sich in einer dritten Stufe unter Einsatz ihrer privaten
Hardware von zu Hause aus über das Internet oder andere offene Netze an Wahlen und
Abstimmungen beteiligen. In dieser Form sind im Frühjahr erstmals Vorwahlen zu den US-
Präsidentschaftswahlen im Bundesstaat Arizona von der Demokratischen Partei
durchgeführt worden.

Wahlen und Abstimmungen in demokratischen Gemeinwesen haben nach den
Verfassungen des Bundes und der Länder eine zentrale Bedeutung. Ihre Legitimität ist
entscheidend von der Vertrauenswürdigkeit des gesamten Verfahrens abhängig. Das gilt
insbesondere nach den Erfahrungen mit Wahlmanipulationen in der ehemaligen DDR.

Auch die ausländische Diskussion (z.B. in Nordamerika) hebt diese notwendige
Vertrauenswürdigkeit zunehmend hervor ("Voting not only has to be secure but it has to be
seen to be secure"). In den Vereinigten Staaten sind Entwicklungen zu beobachten, die
auch aus anderen Gründen kritisch zu sehen sind: Zwar wurde ein Internet-Angebot, bei
dem Wählerstimmen für die Präsidentschaftswahl versteigert" werden sollten, kürzlich
gerichtlich untersagt. Inzwischen wird diese Versteigerung von einem in Bulgarien
gelegenen Webserver weiterbetrieben. Der gegenwärtige Durchschnittspreis für eine
Wählerstimme beträgt 10 bis 20 Dollar. Aber es gibt auch in den USA so etwas wie eine
entstehende Wahlindustrie", bei der Internet-Firmen mit bezeichnenden Namen wie
election.com" die Namen von Wahlberechtigten auf freiwilliger Basis speichern, um sie
später per e-mail auf die Wahlen in ihrer Umgebung hinzuweisen, bei denen sie
wahlberechtigt sind, von der Wahl im örtlichen Verein über die Kommunalwahl bis hin zu
den Kongress- oder Präsidentschaftswahlen, und ihnen gleichzeitig die Stimmabgabe per
Mausklick anzubieten. Diese Kommerzialisierung des Wahlrechts insbesondere wenn sie
kombiniert wird mit massivem politischem Direktmarketing - ist aus unserer Sicht sicherlich
nicht akzeptabel.

Nach dem deutschen Wahlrecht findet die Stimmabgabe grundsätzlich im (realen)
Wahllokal statt (Präsenzwahl). Dabei sind die Grundsätze der Allgemeinheit,
Unmittelbarkeit, Freiheit, Gleichheit und des Wahlgeheimnisses zu beachten (Art. 38 Abs.1
Satz 1 GG). Die - verfassungsrechtlich zeitweise umstrittene - Briefwahl hat das
Bundesverfassungsgericht nur als Ausnahme von der unmittelbaren Präsenzwahl
zugelassen, um die Allgemeinheit der Wahl (höhere Wahlbeteiligung, Wahlmöglichkeit für
Personen, die aus gesundheitlichen Gründen nicht persönlich zur Stimmabgabe kommen

können) zu gewährleisten20. Damit nimmt das Gericht auch mögliche Risiken für das
Wahlgeheimnis und die persönliche Kennzeichnung des Stimmzettels im häuslichen
Bereich in Kauf, zumal die wahlrechtskonforme Stimmabgabe in diesem privaten Bereich
kaum überprüft werden kann. Dennoch sind die staatlichen Wahlorgane gehalten, darüber
zu wachen und im Rahmen ihrer Möglichkeiten dafür zu sorgen, dass bei der Briefwahl das
Wahlgeheimnis und die Freiheit der Wahl gewährleistet bleiben. Das Grundgesetz
verpflichtet den Gesetzgeber allerdings nicht zur Zulassung der Briefwahl. Auch für eine
elektronische Briefwahl fehlt bisher noch die gesetzliche Grundlage von der kommunalen
bis zur europäischen Ebene.

Das zentrale Problem der internet-gestützten Wahlen und Abstimmungen besteht aber
darin, dass beim Einsatz moderner Kommunikationstechnik gleichzeitig gewährleistet
werden muss, dass zwei zum Teil gegenläufige Ziele erreicht werden:

- das Wahlgeheimnis muss gewährleistet werden
- und ein Höchstmaß an Transparenz und Überprüfbarkeit des gesamten
Wahlvorgangs muss gegeben sein.

Diese Anforderungen führen unmittelbar zu der Erkenntnis, dass rechtsverbindliche Wahlen
und Abstimmungen in offenen Netzen und unter Verwendung heterogener Hard- und
Software (die oben genannte 3. Fallgruppe) nicht verfassungskonform durchgeführt werden
können. Es darf nicht dem einzelnen Wahlberechtigten überlassen bleiben, welche
technischen Maßnahmen zur vertraulichen Übermittlung seiner Stimme oder seines
Abstimmungsvotums er trifft. Angriffe auf seinen privaten Rechner (z.B. trojanische Pferde)
können selbst dann nicht ausgeschlossen werden, wenn das gesamte Datenver-
arbeitungsverfahren beim Wahlorgan unangreifbar sein sollte. Auch die Gleichheit der Wahl
ist nicht gewährleistet, da eine generelle Kompatibilität der Hard- und Software nicht
herstellbar sein dürfte. Schließlich kommt das Problem des digital divide hinzu, weil
öffentliche Internet-Zugänge bisher nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen.
Aus diesem Grund sind auch die Präsidentschaftsvorwahlen der Demokratischen Partei im
US-Bundesstaat Arizona angefochten worden; die Entscheidung des Gerichts steht noch
aus.

Bei der 2. Fallgruppe (internet-gestützte Wahlen in geschlossenen Systemen) stellt sich
ebenfalls das Problem, dass mit technischen Mitteln sowohl die
* sichere (personenbezogene) Identifizierung der Wahlberechtigten zur Überprüfung ihres

20 BVerfGE 59, 119 ff., 124, 127

Wahlrechts und zur Verhinderung von Mehrfachstimmabgaben als auch
* die geheime Stimmabgabe als auch
* die lückenlose (nicht personenbezogene) Überprüfbarkeit des gesamten Wahlvorgangs
von der Stimmabgabe bis zur Auszählung und der Aufbewahrung der digitalen
Stimmzettel gewährleistet sein müssen.

Bei konventionellen (offline-) Wahlen - auch bei der Briefwahl - wird nach der Überprüfung
der Wahlberechtigung des Einzelnen die Verbindung zwischen der Person und der
abgegebenen Stimme dadurch unwiderruflich gelöst, dass der anonyme Stimmzettel in
einem Wahlumschlag entweder in eine Urne eingeworfen oder der nicht markierte
Wahlumschlag vom unterschriebenen Wahlschein getrennt und mit den übrigen
Wahlumschlägen vor der Auszählung zusammengeführt wird. Bei elektronischen Wahlen
entsteht dagegen eine elektronische Datenspur, die - ohne zusätzliche
Sicherungsmaßnahmen - eine personenbezogene Zuordnung der abgegebenen Stimme
erlaubt. Wie unter diesen Bedingungen das Wahlgeheimnis und gleichzeitig die
Transparenz von papiergestützten Wahlen technisch sichergestellt werden soll, ist bisher
noch nicht völlig geklärt. Auch die Forschungsgruppe Internetwahlen der Universität
Osnabrück hat bisher lediglich die Struktur der angewandten Datenverarbeitungsverfahren
(informationelle Gewaltenteilung zwischen mehreren Rechnern, z.B. Authentisierungs- und
Urnenrechner) beschrieben, aber keine hinreichenden Angaben über die eingesetzte
Software gemacht. Die Authentisierung der Wahlberechtigten soll mit Hilfe einer
elektronischen Signatur erfolgen und das Wahlgeheimnis mit Hilfe einer bestimmten
Kryptierungstechnik nach dem Konzept geschützt werden, das David Chaum für digitales
Geld entwickelt hat ("Blinding"). Ungeklärt ist auch, wie das Wahlergebnis, das
konventionell nach dem Mehraugenprinzip durch Wahlvorstände und Wahlausschüsse (also
partiell öffentlich) festgestellt wird, elektronisch vertrauenswürdig und transparent
festgestellt werden soll.

Ob auf diese Weise die im Vergleich zu offline-Wahlen mangelnde Transparenz des
gesamten elektronischen Wahlverfahrens bei gleichzeitiger Gewährleistung des
Wahlgeheimnisses hinreichend kompensiert wird, ist zweifelhaft und kann gegenwärtig -
mangels Einblick in die Software - nicht abschließend beurteilt werden. Es sind
kryptographische Verfahren in der internationalen Diskussion, die diese
Kompensationsleistung mittelfristig erbringen könnten21. In jedem Fall ist der Einsatz von
vollständig überprüfbarer und einschließlich des Quellcodes (open source) offengelegter

21 Vgl. z.B. Schoenmakers, Compensating for a lack of transparency, Proceedings of the 10th
Conference on Computers, Freedom and Privacy , Toronto 2000, S. 231 ff.

Software für das gesamte Verfahren einer internet-gestützten Wahl in geschlossenen
Systemen essentiell. Damit wäre zumindest eine Voraussetzung für die Überprüfbarkeit
durch Experten gegeben.

Selbst dann ist aber ungewiss, ob die Bürgerinnen und Bürger ohne Datenverarbeitungs-
Knowhow dieses System als vertrauenswürdig betrachten. Ihnen muss in jedem Fall - schon
aufgrund der digitalen Kluft (kein "Anschluss- und Benutzungszwang") - stets die
Möglichkeit der herkömmlichen Stimmabgabe bleiben.

Nach meiner Auffassung sollten Verfahren des electronic voting zunächst nur bei
organisationsinternen Wahlen wie Personal- und Betriebsratswahlen versuchsweise
eingesetzt werden, bevor man daran geht, in einer nächsten Stufe Wahlcomputer bei
Wahlen zu gesetzgebenden Körperschaften miteinander zu vernetzen. Selbst in
geschlossenen Systemen halte ich das Risiko der Wahlanfechtung bei internet-gestützten
Wahlen noch auf lange Sicht für zu groß, weil vor allem technisch und organisatorisch die
Integrität des demokratischen Wahlvorgangs noch nicht sichergestellt werden kann.

Fazit
Ich fasse zusammen:
In der zivilen Informationsgesellschaft ist ein allgemeines Recht auf Zugang zu den
Informationen der öffentlichen Verwaltung dringend notwendig. Es wird Zeit, dass
Deutschland die rote Laterne in der internationalen Entwicklung zu mehr
Verwaltungstransparenz abgibt. Informationszugang sollte auch elektronisch in
datenschutzgerechter Weise ermöglicht werden. Beim electronic voting rate ich allerdings
dazu, der Technik nicht zu früh zu viel zuzutrauen.

Insgesamt gilt das, was Klaus Lenk an anderer Stelle so formuliert hat: Electronic
Democracy" als Teil des Electronic Government" bedarf konzeptioneller Anstrengungen
und ich ergänze: sie bedarf eines Datenschutzkonzepts - , nicht des blinden Glaubens an
eine sich von selbst durchsetzende und nur positive Wirkungen erzeugende Technik22.

22 Lenk in: Kubicek, Braczyk, Klumpp, Müller, Neu, Raubold, Roßnagel (Hrsg.),
Multimedia@Verwaltung, Jahrbuch Telekommunikation und Gesellschaft 1999, S. 248, 255